해당 칼럼은 재단법인 굿네이션스에서 주관하는 '국회 보좌진 양성과정 STAFF'S INSIGHT'30기에 참여한 청년들이 공동으로 작성하였습니다. - 편집자
헌법 제1조 1항 “대한민국은 민주공화국이다”는 선언은 무엇을 의미할까? 민주주의는 헌법에 기반하며 헌법은 민주주의를 수호하는 한국 사회의 가장 기초적인 구조를 의미한다. 한편, 민주주의와 법치주의 중 무엇이 우선이 되어야 할지 생각해 본 적 있는가? ‘사면(赦免)’은 이 둘의 관계를 골몰히 생각하게 한다. 사면은 민주주의의 실현이라는 대의를 위해 법의 심판이라는 헌법의 수호성이 때로는 희생될 수 있음을 시사한다.
2021년 초의 화두에는 코로나19뿐만 아니라 ‘사면’도 있었다. 당시 이낙연 더불어민주당 대표는 “적절한 시기가 되면 두 전직 대통령의 사면을 문재인 대통령께 건의 드릴 생각이 있다.”고 신년 인터뷰 자리에서 발언했다. 이 전 대표는 민생이 어려운 가운데 정치권을 비롯한 국민 대통합이 필요한 시점임을 부연했지만 문재인 대통령은 지금은 전직 대통령 사면을 논할때가 아니라며 일축했다. 이를 두고 여당의 정치적 전략이 무엇이냐에 대한 해석이 분분했다.일각에서는 이낙연 전 대표가 차기 대권 주자로서 여야 통합을 골자로 맞수를 둔 것이라고 주장한다. 1년여 남짓을 앞둔 대통령 선거를 위해 신년부터 박차를 가한 것이라는 해석이다. 또한 이 전 대표가 당시 거대 여당의 수장으로서 문 대통령과의 사전 합의를 거쳤을 것이라며문 대통령의 퇴임 이후를 고려해 해당 의제를 던진 것으로 보는 입장도 있다.
전직 대통령 사면은 무엇에 근거할까? 우선, 사면은 감형과 복권을 제외하고 크게 일반사면과 특별사면(소위 특사)으로 분류된다. 헌법 제79조 제1항 “대통령은 법률이 정하는 바에 의하여 사면·감형 또는 복권을 명할 수 있다”, 제2항 “일반사면을 명하려면 국회의 동의를 얻어야 한다”, 제3항 “사면·감형 및 복권에 관한 사항은 법률로 정한다”는 규정에 근거하여 사면이 진행된다.
이러한 법률 규정이 명백함에도 불구하고 사면에 대한 정치적 해석이 난무한 이유는 과거에서 찾아볼 수 있다. 김영삼 정부 임기 말 노태우 전 대통령의 비자금 의혹을 시작으로 12·12 사태와 5·18 사건에 대해서 조사가 이루어졌다. 전두환, 노태우 전 대통령에게 각각 무기징역과징역 12년이 선고되었으나, 모두 구속 2년 뒤에 특사받았다.
당선 직후의 김 대통령은 해당 사건에 소극적이었으나 집권 여당이 지방선거에서 참패하고 당시 김대중 아태재단 이사장은 신당을 창당하여 후3김시대를 열었다. 때마침 노 전 대통령 비자금 의혹이 터지고 야당의 득세를 견제하기 요원해진 김영삼 정부는 사면을 그 대안으로 택했다고 볼 수 있다. 그 때문인가 여당은 총선에서 승리하게 되었고 김 전 대통령은 다음 대선을 목전에 두고 ‘국민 대화합’이라는 명목하에 전직 대통령들을 특별사면 한 것이다.
이명박・박근혜 전 대통령은 각각 횡령・뇌물수수와 국정농단・국정원 특수활동비 상납사건・새누리당 공천개입으로 징역 17년과 20년의 형이 확정되었다. 문재인 정권은 임기 말에 들어섰으며, 다가오는 4월에는 서울・부산 시장 보궐선거가 남아있다. 시기적으로 김영삼 정부의 특사와 유사하다. 특히, 서울 및 부산과 같은 대도시의 시장 선거는 총선 결과 못지않게 대선에 큰 영향을 미친다는 점에서 진보, 보수를 떠나 여야의 소모적인 힘겨루기를 종결하고픈 정치인의 면모를 확인할 수 있다.
그러나 특별사면을 통해 과연 사회통합을 이룰 수 있을까? 1월 8일 시행된 리얼미터 여론조사에 따르면, 10명 중 6명이 두 전직 대통령 사면이 국민통합에 기여하지 않는다고 답했다.
정당별 응답에서는 민주당 지지층의 부정 응답은 81.7%, 국민의힘 지지층의 긍정 응답은
64.1%였다. 세대별 응답에서는 20~30대의 경우 부정 응답이 70%를 넘었고 60~70대에는 긍
정 응답이 많았다. 지역별로는 대구 경북, 부산/울산/경남에서만 긍정 응답이 부정 응답을 앞섰고 나머지 지역에서는 모두 부정 응답이 많았다.
무엇보다도 특별사면에 대한 법적 논의가 우선되어야 할 것이다. 현행법은 특별사면권 행사의 절차적 요건을 규정하고 있다. 그러나 대상, 기준, 한계 등의 실체적 요건은 전무한 상태이다. 이러한 배경에서 대통령은 ‘형의 확정’이란 요건만 충족하면 누구에게나 특사권을 행사할 수 있다. 이는 행정부에 과도한 법적 권한을 부여하는 것이며 삼권분립의 원칙을 위배할 여지에 놓여 있는 것이다.
민주주의가 말하는 평등은 결과의 평등이 아닌 기회의 평등이기에 사면권이 기본권에 해당하는 평등권에 부합하지 않는다고 볼 수는 없다. 그러나 한국 사회에서 특사의 수혜를 입는 인사는 주로 뇌물, 착복을 한 고위 공직자, 정치인들이라는 점에서 일반 제소자들과 권력자 간의 형평성을 논할 실익이 있다. 법을 준수하는 것에만 머무르는 소극적인 법치주의적 행태에서 벗어나 적극적으로 민주주의를 위해 무엇이 필요한지 생각해야 할 시기이다.
사면에 대한 한국의 법은 어떻게 나아가야 할까? 대륙법계에 해당하는 독일과 일본에서는 특사권의 남용을 방지하기 위해 그 제한과 한계 등 실체적 요건을 명시하고 있다. 일본의 경우, 형 확정 이후 일정 기간이 지나야 특사권을 행사할 수 있다. 또한 사면배제규정의 신설, 사면심사위원회 신설 등 외국에서 이미 실행되고 있거나 논의되고 있는 방안을 고려해볼 필요가 있다.
만약, 해당 사안에 대한 법률이 보완되지 않는다면 법치주의에 가려진 민주주의의 사각지대 더욱 커질 것이다. 또한 내일의 대통령에게 죄를 지어도 된다는 면죄부를 미리 주는 것에 지나지 않을 것이다. 이에 헌법과 민주주의의 경중을 따져볼 수 있는 ‘사면론’을 기점으로 한국 사회에 정의가 뿌리내릴 수 있도록 정치적 도구로 남용될 수 있는 제도로는 무엇이 있을지 다함께 고민해야 한다.
[굿네이션스 청년 인턴 기자단 30기 4조]
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